2018年11月，長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，承載了引領(lǐng)新時代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要使命。長三角一體化發(fā)展以生態(tài)綠色為主基調(diào)，離不開生態(tài)文明制度體系建設(shè)的推進。

　　而作為生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已在全國試行近兩年并在黨的十九屆四中全會公報中再次被提及，其與生態(tài)綠色一體化發(fā)展戰(zhàn)略的落實有著天然的結(jié)合點，二者應(yīng)進行對接并相互成就。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有助于避免劣幣驅(qū)逐良幣，正向激勵環(huán)境友好型企業(yè)

　　高質(zhì)量和一體化是長三角一體化發(fā)展中的兩個關(guān)鍵。

　　《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）希冀示范區(qū)率先將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)勢，探索生態(tài)友好型發(fā)展模式，率先探索從區(qū)域項目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，不破行政隸屬、打破行政邊界，實現(xiàn)共商、共建、共管、共享、共贏，這是對上述兩個關(guān)鍵的最直接詮釋。

　　雖然在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護問題上，我國一直避免走西方國家“先污染后治理”的老路。但在實踐中，“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的困局屢見不鮮。究其根源，高質(zhì)量的發(fā)展不僅需要理論，更需要對生態(tài)價值的重視和相應(yīng)的制度保障。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償制度正是為破解上述困局而提出的，其加大了企業(yè)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的成本，促使企業(yè)加大環(huán)境投入及遵守環(huán)保法規(guī)，同時也有助于避免劣幣驅(qū)逐良幣，對環(huán)境友好型企業(yè)形成了正向激勵，有助于加快推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是檢驗一體化是否成功的試金石。

　　一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償對企業(yè)經(jīng)營會產(chǎn)生較大影響，不同地區(qū)的制度規(guī)則及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)盡可能統(tǒng)一，避免導(dǎo)致新的不公。

　　另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償分為調(diào)查、磋商、訴訟以及修復(fù)多環(huán)節(jié)，涉及地方政府、生態(tài)環(huán)境、自然資源、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、綠化市容、財政以及司法等多行政機關(guān)。

　　在需要跨區(qū)域協(xié)同推進的案件中，案件鏈條長以及所涉部門多均使得案件的推進難度更大，考驗著一體化能否真正落實。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償制度推進不夠有力既有制度自身因素，也面臨結(jié)構(gòu)性困境

　　《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》要求，到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

　　各省級地區(qū)在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的基礎(chǔ)上均出臺了實施方案，推進了相關(guān)案例。但總體而言，各地的制度構(gòu)建守成有余，創(chuàng)新不足，距離形成行之有效的制度體系仍有距離。

　　在制度構(gòu)建層面，中央相關(guān)文件缺少詳盡的規(guī)則指引，且上位法依據(jù)也存在爭議；在制度執(zhí)行層面，地方政府及相關(guān)部門間協(xié)同性不足，部門和區(qū)域壁壘仍未破除，同時在調(diào)查、磋商、訴訟以及修復(fù)等各環(huán)節(jié)均面臨經(jīng)驗不足的困境。

　　最為關(guān)鍵的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償很可能成為企業(yè)的“生死劫”，而某一特定企業(yè)面臨的索賠問題甚至可能是區(qū)域內(nèi)整個行業(yè)的共性問題。在傳統(tǒng)考核體系下，地方政府有強烈的不主張索賠的動因。

　　生態(tài)綠色一體化發(fā)展為破解生態(tài)環(huán)境損害賠償制度困境提供了契機。

　　生態(tài)綠色一體化發(fā)展對統(tǒng)計體系、績效評價制度以及政績考核制度等均提出了新的要求，生態(tài)因素的考量將更為凸顯，這勢必影響生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的推進效率，而長三角的經(jīng)濟水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也決定了地方政府有底氣切實深入推行此制度。

　　此外，一體化不僅僅是跨區(qū)域的協(xié)同，通過數(shù)據(jù)共享機制的構(gòu)建，同一區(qū)域內(nèi)不同部門間的資源也將得以有效整合，從而有效破除案件推進中的部門和區(qū)域壁壘。

　　緊扣高質(zhì)量與一體化，從五方面探索有實效可復(fù)制的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系

　　在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展進程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建需緊扣高質(zhì)量與一體化兩大關(guān)鍵，探索有實效可復(fù)制的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，從以下五方面著手實現(xiàn)對接。

　　索賠主體的協(xié)同及概念拓寬。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人為省級、市地級政府，賠償權(quán)利人可指定相關(guān)部門或機構(gòu)負責(zé)具體工作。

　　但上述規(guī)定在實踐中出現(xiàn)了異化：一是賠償權(quán)利人虛化，索賠職責(zé)幾乎完全落在生態(tài)環(huán)境部門身上，且不同部門間溝通協(xié)調(diào)不暢；二是索賠主體拘泥于行政區(qū)劃各自推進，鮮有跨區(qū)域索賠案例。

　　對此，一方面需借助生態(tài)綠色一體化發(fā)展信息資源互聯(lián)共享機制實現(xiàn)區(qū)域和部門間數(shù)據(jù)共享與工作協(xié)作，另一方面需通過明確責(zé)任邊界與落實問責(zé)，推動賠償權(quán)利人切實承擔(dān)索賠責(zé)任。

　　此外，順應(yīng)“不破行政隸屬、打破行政邊界”的理念，生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)以區(qū)域一體化管理為目標(biāo)，完善區(qū)域聯(lián)合索賠機制，并在一體化示范區(qū)將執(zhí)行委員會明確為賠償權(quán)利人。

　　磋商主體的多元化。生態(tài)環(huán)境損害案件具有高度的復(fù)雜性：一是損害鏈條長，所涉利益主體往往較多；二是一般同時涉及多種責(zé)任；三是鑒定評估及修復(fù)方案復(fù)雜多樣；四是修復(fù)的落實與責(zé)任人配合程度關(guān)系緊密。

　　鑒于此，通過磋商解決爭端是相關(guān)利益及責(zé)任主體實現(xiàn)共贏的最有效方式。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商應(yīng)破除賠償權(quán)利人與義務(wù)人一對一磋商的傳統(tǒng)思維，邀請檢察機關(guān)、環(huán)保組織、鑒定評估機構(gòu)、第三方修復(fù)機構(gòu)以及受影響公眾等利益相關(guān)方共同參與，走向一對多乃至多對多磋商，探索實現(xiàn)行政責(zé)任、刑事責(zé)任以及生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的適當(dāng)對接，最終達成詳盡、可落實的賠償協(xié)議，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

　　鑒定評估與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。在生態(tài)環(huán)境損害賠償中，不同的鑒定評估與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)下賠償數(shù)額很可能差異較大，這給實踐帶來了困擾并可能引發(fā)對案件公平性的質(zhì)疑。對鑒定評估與修復(fù)方案制定工作的規(guī)范是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建中的“硬骨頭”，

　　目前國家已出臺相關(guān)指導(dǎo)規(guī)范，但仍不足以充分指導(dǎo)相關(guān)工作。保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境處于生態(tài)綠色一體化發(fā)展的優(yōu)先位置。長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估及修復(fù)的實踐經(jīng)驗豐富，有能力在一體化進程中對上述工作做出更為細致的規(guī)范。

　　相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合長三角生態(tài)綠色發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境治理需求，針對不同類型損害，制定更為細致可行的操作規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。

　　資金管理與使用方式的統(tǒng)一。目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實踐多聚焦于“錢從哪里來”問題，對賠付后的資金管理與使用問題重視程度不夠。

　　各地實踐模式多樣，目前主要有基金管理、財政統(tǒng)籌使用以及財政專戶管理三種。綜合考慮修復(fù)效率以及專業(yè)性，在生態(tài)綠色一體化發(fā)展進程中生態(tài)環(huán)境損害賠償資金宜統(tǒng)一采取基金管理模式。修復(fù)基金的管理和使用應(yīng)破除行政邊界，以實際受損區(qū)域為核心考量。

　　《總體方案》提出發(fā)展節(jié)能環(huán)保、綠色低碳第三方服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，這其中應(yīng)包括第三方資金管理及修復(fù)市場的培育。此模式下，同一資金管理人可管理多個賠償基金，而專業(yè)管理人的選聘及監(jiān)督考評也將成為模式成敗的關(guān)鍵。

　　社會化分擔(dān)機制的構(gòu)建。為避免出現(xiàn)賠償即破產(chǎn)的困局，除了在個案中采取權(quán)衡不同修復(fù)方案以及分期賠付等方式外，還應(yīng)構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險、生態(tài)環(huán)境損害賠償基金以及生態(tài)環(huán)境損害財務(wù)擔(dān)保機制等社會化分擔(dān)機制。

　　長三角地區(qū)金融發(fā)達，企業(yè)集聚效應(yīng)突出且質(zhì)量總體較好，具備推進生態(tài)環(huán)境損害賠償社會化分擔(dān)機制的條件?！犊傮w方案》已將綠色金融確定為重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)之一，生態(tài)環(huán)境損害賠償社會化分擔(dān)機制的構(gòu)建應(yīng)成為其重要內(nèi)容。